Государственная политика в области охраны прав детей (часть 1)

Уважаемые дамы и господа!

Все дети в возрасте до 18 лет обладают правами, изложенными в Конвенции ООН о правах ребенка. Согласно статистическим данным в 2001 году в Российской Федерации насчитывалось около 34 миллионов детей, что составляет примерно 24% от общей численности населения. Каждому из этих детей государство гарантирует защиту и поддержку.

За последние годы государственная социальная политика в интересах детей, реализуемые федеральные, региональные и муниципальные целевые программы, прежде всего в области образования, воспитания, здравоохранения, организации детского отдыха создали реальные предпосылки для положительной динамики охраны прав и законных интересов детей.

Однако принимаемые усилия оказались недостаточными для преодоления существующих трудностей, прежде всего, таких как увеличение количества бедных семей, низкого уровня социальных выплат и льгот, адресованных детям, рост числа социально обусловленных заболеваний, снижения общедоступности качественного образования, предоставления медицинских и других услуг, предоставляемых детскому населению и семьям, имеющим детей.

За последнее десятилетие социальная политика в отношении детей стала предметом совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации. Результатом стало значительное возрастание полномочий, самостоятельности и ответственности регионов.

В Российской Федерации постепенно развиваются независимые механизмы обеспечения прав детей, к числу которых можно отнести как неправительственные и общественные организации, действующие в интересах детей, так и новый институт - уполномоченного по правам ребенка.

Для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем профилактики беспризорности и безнадзорности при Правительстве Российской Федерации создана Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних. Комиссия координирует деятельность федеральных министерств и ведомств в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты прав и законных интересов, готовит соответствующие предложения для Правительства Российской Федерации.

Основные направления государственной социальной политики по улучшению качества жизни детей в Российской Федерации содержатся в Национальном плане действий в интересах детей. В нем, в частности, предусмотрены приведение национального законодательства в соответствие с международными документами; защита прав ребенка на воспитание в семье, родительскую заботу, охрану здоровья, обучение, отдых; обеспечение защиты ребенка от всех видов дискриминации, соблюдение его прав и интересов, уважение чести и достоинства; определение права и ответственности родителей и лиц их заменяющих, за воспитание детей; усиление защиты личных и имущественных прав детей.

К сожалению, в России не становится меньше детей, которым требуется особая защита и поддержка взрослых. Если в прошлые времена большую часть таких детей составляли дети-сироты, то в последнее время мы наблюдаем активный рост количества социальных сирот, детей, которые брошены родителями или отобраны у родителей, не выполняющих свои обязанности по их воспитанию и содержанию. В результате по решению суда или по воле родителей такие дети оказываются на попечении государства.

Следует отметить, что в настоящее время на всех уровнях государственного управления и общественной жизни активно формируется понимание, что каждый такой ребенок нуждается в помощи, которая не может и не должна ограничиваться помещением его в детское учреждение, где есть еда, одежда и присмотр

Согласно статистическим данным в семьях граждан под опекой (попечительством) находятся 347,5 тыс. детей, оставшихся без родительского попечения, усыновлено 154,2 тыс. детей, однако по-прежнему почти 225 тыс. детей воспитываются в специализированных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Несомненно, то, что каждый ребенок имеет право на достойную жизнь и счастливое полноценное детство. Для обеспечения этих прав необходима эффективная реализация государственной политики в области охраны прав детей.

Основными направлениями деятельности органов управления образованием, органов исполнительной власти и местного самоуправления в этой области являются вопросы выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также защиты прав как детей, оставшихся без родительского попечения, так и детей, проживающих с родителями, но нуждающихся в помощи государства, включая все виды споров, связанных с воспитанием детей, защита имущественных прав детей, имеющих родителей.

На протяжении последних лет все большую остроту принимает проблема выявления детей, которые по различным причинам утратили родительское попечение.

В соответствии с частью первой ст. 122 Семейного кодекса Российской Федерации должностные лица учреждений или граждане, располагающие сведениями о детях, утративших родительское попечение, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Согласно действующему законодательству лицо, нашедшее ребенка, обязано в течение 48 часов сообщить об этом в органы внутренних дел, а государственная регистрация ребенка, родители которого неизвестны, должна быть произведена не позднее семи дней со дня его обнаружения.

Как правило, ряд служб, таких как жилищно-эксплуатационные организации, отделы ЗАГС, органы социальной защиты населения, органы внутренних дел, судов и прокуратуры, одними из первых получают информацию детях, утративших родительское попечение или проживающих в неблагоприятных семейных условиях.

Однако практика показывает, что зачастую сведения о детях, оставшихся без родительского попечения, передаются в органы опеки и попечительства не немедленно (как это указано в Семейном кодексе Российской Федерации), а спустя некоторое время. При этом сроки задержки могут составлять от нескольких недель до 5-6 месяцев, в течение которых ребенок остается без правового статуса и государственной защиты.

Для наиболее эффективной работы по обмену информацией необходимо на уровне органов местного самоуправления и органов исполнительной власти регионов создавать схему межведомственного взаимодействия по обмену информацией и предоставлению в органы опеки и попечительства сведений о детях, остающихся без родительского попечения.

Поскольку большая часть детского населения посещает образовательные учреждения (детские сады, школы, учреждения дополнительного образования), высокую эффективность в работе по выявлению детей указанных категорий может дать привлечение общественных инспекторов. Общественные инспекторы и (или) воспитатели по работе среди несовершеннолетних должны назначаться распоряжением заместителя главы администрации органа местного самоуправления, курирующего социальные вопросы, а не приказом органа управления образования. Распоряжением утверждается список нназначенных инспекторов и должен быть определен круг полномочий, которыми они наделяются.

Особо хочется обратить внимание на случаи, когда дети, оставшиеся без родительского попечения, фактически находятся в семьях под опекой (попечительством) близких родственников. При этом сведения о них в органы опеки и попечительства не поступают, не осуществляется законное представительство прав и интересов таких детей. Соответственно граждане, фактически выполняющие обязанности опекунов (попечителей) не могут в полном объеме защищать права и интересы подопечных, не получают денежных средств на их содержание, а дети лишаются дополнительных льгот и гарантий, предусмотренных действующим законодательством. Особые сложности в этой ситуации могут возникнуть не у детей-сирот (статус которых подтверждается документами о смерти родителей или признании их умершими), а у детей, по тем или иным причинам оставшихся без родительского попечения. Это связано с тем, что факт утраты родительского попечения относится к фактам, имеющим юридическое значение, и подлежит доказыванию в установленном порядке. Поэтому вопросы законного представительства в отношении таких детей необходимо решать в установленные законом минимальные сроки с момента их выявления.

Еще одним обстоятельством, обуславливающим недостаточность работы в области выявления детей, которым требуется государственная защита, является действующая система организации работы по защите прав и законных интересов детей. В настоящее время охрана прав и законных интересов детей возлагается на органы опеки и попечительства. Согласно ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления.

Фактически на органы местного самоуправления возложена государственная функция по защите и поддержке несовершеннолетних, из чего следует необходимость государственного обеспечения соответствующих гарантий и создания единых федеральных стандартов осуществления опеки над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей на всей территории Российской Федерации.

Однако вопросы организации работы и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми в соответствии с действующим законодательством определяются указанными органами индивидуально на основании уставов муниципальных образований. Отсутствуют необходимые для работы федеральные стандарты и государственные гарантии качества этой работы, а, соответственно, и отсутствуют государственные гарантии эффективной защиты прав детей.

Это в совокупности с действующим законодательством об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ставит органы опеки в чрезвычайно сложную ситуацию, когда весь объем работы ложится на плечи одного-двух человек (специалистов по охране прав детства), а органы опеки и попечительства объективно не заинтересованы в модернизации и повышении эффективности своей работы.

В этой связи очевидны два основных направления деятельности.

Первое - на уровне федерации в настоящее время идет работа по разграничению предметов ведения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации по вопросам государственной защиты детства. Этой работой занимается созданная при Президенте Российской Федерации Комиссия по разграничению полномочий.

Второе - активная работа органов власти и управления субъектов Российской Федерации. Реализуя положения ст. 123 Семейного кодекса Российской Федерации субъектам Российской Федерации необходимо принимать законы, определяющие новые формы семейного устройства детей, оставшихся без родительского попечения.

В большей части субъектов Российской Федерации идет активный поиск новых форм государственного и негосударственного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и существует понимание того, что наиболее важными при работе с детьми, оставшимися без родительского попечения или имеющими родителей, но попавшими в трудную жизненную ситуацию, остаются задачи по устройству ребенка в семейную среду и профессиональной помощи семье, для сохранения (где это возможно) связей ребенка с родителями.