Нужен успех, хотя бы локальный. Дачная амнистия для этого подходящая задача, т. к. не очень сложная, но в тоже время достаточно заметная в череде сегодняшних потребностей людей и государства.
Кормление завтраками будущих радостей по поводу очередного "упрощения", "облегчения" и "удешевления" регистрации прав собственности на недвижимость с надеждой воспринималось в начале амнистии, и как раздражающее словоблудие — сегодня. Цифры говорят сами за себя. За 3 года дачной амнистии зарегистрированы права собственности на 3-4% земельных участков из около 40 миллионов, подпадающих под упрощенную регистрацию. Примерно такой же процент зарегистрированных строений на этих участках. Чтобы картина не выглядела удручающе, в последних сообщениях для СМИ чиновники просуммировали зарегистрированные участки с учтенными домами, хозблоками, банями (получилось более 2,5-2,7 млн. объектов), и разделили их не на 70-90 миллионов объектов недвижимости (участки со строениями), а на 15 миллионов садоводов. Понятно, что при таком "подсчете", результат амнистии в процентах получился в три раза лучше, чем есть на самом деле.
Дачную амнистию нужно провести, пока живы миллионы собственников. Ясно, что подавляющее большинство садоводов, дачников и владельцев земельных участков в деревнях — немолодые люди, получившие участки в советское время. Почти каждая среднестатистическая российская семья имеет земельный участок (142 млн. — население, более 40 млн. — земельных участков у граждан). Ежегодно в РФ умирает 2,1-2,3 млн. человек, и только около 160 тыс. (162,1 тыс. — 2007 г., 165,8 тыс. — 2006 г., 147,6 тыс. — 2005 г.) земельных участков переходят по наследству. Подарены или проданы до смерти собственников эти участки быть не могли: на большинство из них нет кадастровых паспортов. Получается, что уже многие годы ориентировочно 500 тыс. участков ежегодно не оформляются в наследство, создавая на будущее неподъемную нагрузку для судебной системы. Полагаем (пока нет опубликованных данных за 2008 г.), что специальный закон в дачной амнистии, упрощающий переход права на недвижимость для наследников (268-ФЗ от 23.11.2007), не мог существенным образом повлиять на количество земельных участков, переходящих в порядке наследования. Все необходимые общие нормы имелись и в Гражданском кодексе. В дачной амнистии всего несколько предложений такого уровня, которые были призваны заметно упростить регистрацию прав. В частности это: отмена обязательного межевания, упразднение разрешений на строительство индивидуальных жилых домов, регистрация дачных домов и др. строений по декларациям, признание в качестве правоустанавливающего документа выписки из похозяйственной книги. Ничто не сработало так, как ожидалось. Планка требований по участию граждан в дачной амнистии не опущена так низко, чтобы этим мог воспользоваться любой желающий. Если применить спортивную аналогию для прыжков в высоту, то, что 2 метра, что полтора — все равно 90% населения эту высоту не взять.
Поскольку дачная амнистия распространяется на уже находящиеся в пользовании или собственности граждан земельные участки (до 2001 г.), нужен иной уровень смелости в законодательстве и других нормативных актах.
К сожалению, наиболее вероятный сценарий развития дачной амнистии, что она затянется на 20-40 лет. На ближайшие годы ничто всерьез не предвещает существенного роста темпов регистрации. Будут предлагаться новые и старые "мероприятия-отмазки". А там — новые выборы, новое правительство, и все сначала. Ведь никто же не одернул тех, кто после отмены обязательного межевания все еще борется за регулирование цен на эти работы, и называет цены на межевание основной причиной низких темпов амнистии. На 3-4 года "отмазки" уже придуманы. Например, бесполезное ограничение цен на межевание продлено на 6 лет. Через 2-3 года вместо 2-х окон (Росрегистрации и Роснедвижимости) будет "одно окно" Росреестра.
Соответственно вместо аншлага в каждое ведомство можно ожидать двойной аншлаг у "одного окна". В специализированных центрах и подразделениях Росреестра поставят инфоматы, наверное, для записи в очередь на прием людей, у которых нет дома компьютера с Интернетом. Появятся кадастровые инженеры, которые будут выполнять с небольшими процессуальными особенностями ту же работу, что сегодня геодезические фирмы и БТИ. По мере необходимости будут называться и другие мероприятия, которыми можно морочить голову, как населению, так и высшим руководителям, ничего реально не меняя и спокойно выжимая деньги с тех граждан, которых не устраивают ни сроки, ни изматывающая технология регистрации прав.
Вселяет некоторый оптимизм программа "Электронное правительство", в которой регистрация прав на недвижимость стоит первой строчкой в перечне госуслуг, которые планируется выполнять без визитов граждан в ведомства. Правда, федеральная целевая программа "Электронная Россия" "начата" в 2002 г. Спустя 7 лет от начала снова рассматривается концепция программы, т. е. за эти годы практически ничего не сделано. Возможно, первые 74 госуслуги будут оказываться с использованием сети интернет уже к 2012 году. Однако что-то подсказывает, что "электронное правительство" может появиться гораздо позже, или будет в том виде, что в отчетах, вроде, оно и есть, а на практике ничего не работает. Во-первых, на кону огромные коррупционные деньги, от которых чиновникам предлагают их же стараниями отказаться. Пчелы против меда. Во-вторых, число провальных программ исчисляется не единицами, одной больше, одной меньше.
Например, Программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)" общей стоимостью 85,26 млрд. руб. первоначально к 2008 г., сегодня в рамках отпочковавшейся подпрограммы — к 2011 г. предполагает 100%-ную (!) постановку земельных участков на кадастровый учет. Вероятно, деньги исправно потрачены. Но кто поверит, что кадастровый учет земельных участков будет завершен через 2 года? В-третьих, суть — в деталях. Ведь и сегодня можно подать заявление о постановке на кадастровый учет по почте. "Всего-навсего" нужно: заверить свою подпись у нотариуса, доверить Почте России оригиналы документов, быть уверенным, что документы пойдут в работу, а не на полку или в мусорную корзину. Как говорил академик А.Н. Крылов, если засыпать в мельницу лебеду, наивно полагать, что на выходе будет пшеничная мука. Качество сегодняшней возможной "засыпки" дачной амнистии не позволяет получить удовлетворительный результат при интернет- взаимодействии граждан и ведомств.
Несколько возможных тезисов новой постановки задачи дачной амнистии.
- Дачная амнистия в отношении более 40 млн. земельных участков, принадлежащих гражданам, должна быть на 50-70 % проведена в течение 3-4 лет. В отчетных данных должна использоваться единообразная терминология: не считаются стоящими на кадастровом учете 47 миллионов земельных участков (77 % от общего количества земельных участков), находящиеся на учете в государственном реестре земель, если на них с 2001 г. не выдавались кадастровые паспорта (выписки) (см. материалы "Правительственного часа" в Госдуме от 18 сентября 2009 г.). В противном случае имеем "двойную бухгалтерию": собственники зачем-то стоят в очередях, пишут заявления в Роснедвижимость в отношении "стоящих", по мнению ведомства, на кадастровом учете земельных участков.
Строения, расположенные на участках, в основные отчетные показатели дачной амнистии не входят. - Регистрация прав собственности не в меньшей степени нужна государству, чем гражданам.
Сегодняшняя роль граждан как просителей, во многом за свой счет оплачивающих регистрацию и перерегистрацию прав, должна быть заменена на роль добровольных помощников.
Собственники заинтересованы в свободном гражданском обороте недвижимости, за это могут быть согласны регистрировать недвижимость, платить на нее налоги. Возможность распоряжаться недвижимостью, права собственности на которую имеются в силу закона, но не оформлены должным образом, — это не стимул регистрации недвижимости. Чтобы граждане регистрировали права не только для предстоящей сделки, но и на будущее, они должны тратить на это минимум личного времени и денег. Приватизация квартир (за 18 лет — ок. 80%) с явным экономическим интересом и более простой процедурой, чем дачная амнистия, показала соотношение сложности и достигаемых темпов регистрации. Необходимое время участия граждан на все процедуры дачной амнистии должно быть ограничено несколькими часами. - Дачная амнистия не должна предусматривать дополнительного финансирования, сверх того, что уже заложено в принятых госпрограммах создания системы кадастра недвижимости и регистрации прав собственности.
За счет упрощения регистрации прав стоимость государственных и коммерческих услуг в расчете на один объект недвижимости должна уменьшаться.
Планируемый переход от государственных структур кадастра и регистрации к самоокупаемым автономным учреждениям лежит вне разумных временных горизонтов завершения дачной амнистии в целом. - Система мотивации руководителей верхнего и среднего звена должна быть переориентирована с получения неучитываемых доходов в денежной форме — на получение государственных наград за честный и напряженный труд по кадастровому учету и регистрации прав собственности. Не видим ничего зазорного в том, что за энное количество зарегистрированных земельных участков чиновники будут получать госнаграду, как в советское время за урожаи и надои. Сегодня очереди, нечеткое законодательство и самодеятельность на местах кормят чиновников. Не получиться, отобрать взятки (это обязательное условие, чтобы система регистрации стала технологичной) и ничего не предложить взамен.
За сегодняшние темпы регистрации на федеральном уровне и даже их 2-х-3-х кратный рост наград не полагается. В системе Росреестра работают около 80 тысяч сотрудников. По последним данным, ежедневно по дачной амнистии регистрируется 8-9 тысяч объектов (около половины — участки), т.е. 1 участок на сотрудника за 20 дней. Строго по Мерфи, работа занимает все отведенное на нее время. - Для живых первых собственников так называемых ранее учтенных земельных участков (вероятно, это не менее 70-80 % от общего количества) кадастровый учет и регистрация могут выполняться дистанционно. Не следует предусматривать идентификацию личности при подаче заявлений во все инстанции, начиная от сельских и районных администраций, архивов, правлений некоммерческих партнерств, и заканчивая Роснедвижимостью и Росрегистрацией. Если за постановкой на кадастровый учет и регистрацией права обращается собственник, данные по которому совпадают с данными о собственнике участка по реестру земель или другим базам, собственнику не может быть нанесен ущерб, если его подпись не будет нотариально удостоверена или это будет не электронная цифровая подпись. Так и задумывалось в законе о кадастре: любое лицо может обратиться с постановкой на кадастровый учет не собственного участка.
Напомним, что экземпляр постановления о предоставлении участка и свидетельства о праве собственности хранился в Роскомземе (сегодня — в отделе Роснедвижимости). Что устанавливается или контролируется, когда от заявителя требуют предоставить правоустанавливающий или правоподтверждающий документ? По нашему мнению, это избыточное требование. Имярек такой-то, с датой рождения такой-то, проживающий там-то, предлагающий зарегистрировать принадлежащий ему земельный участок с такими-то характеристиками, сообщает о себе и участке неповторяющуюся комбинацию сведений, которую достаточно сверить со сведениями в реестре земель. Если существенные сведения совпадают, можно выдавать не только кадастровый паспорт, но и свидетельство о праве собственности. В идеале, для ранее учтенных участков гражданин должен подать, преимущественно по почте или интернету, одно объединенное заявление: о постановке участка на кадастровый учет и регистрации права собственности. Недостающие данные: о перерегистрации садоводческого товарищества в садоводческое некоммерческое товарищество, о сегодняшнем виде разрешенного использования участка (вместо ранее использовавшихся терминов: "под огород", "для обслуживания жилого дома" и т.п.), актуализацию адреса участка — все должны сделать в рамках информационного обмена муниципалитеты и федеральные структуры самостоятельно. По упоминавшейся выше программе создания системы кадастра эта работа должна была быть завершена (!) в 2008 г. Не сделано. Кстати, если обязать ведомства самостоятельно предоставлять друг другу необходимые сведения, информационный обмен оптимизируется автоматически. Граждан чиновники готовы гонять по инстанциям до бесконечности, друг друга — нет, т. к. хотя и относятся к разным уровням власти, живут они в одном месте, зависят друг от друга, и самоедством заниматься не будут.
Каким образом неповоротливую управленческую машину можно направить на решение задачи дачной амнистии?
Необходима согласованная работа всех ветвей власти. Координацию работы можно осуществлять через, условно, — "Совет по земельно-имущественным отношениям" при Президенте или Председателе Правительства РФ. Хотя дачная амнистия — часть незавершенной в 90-е годы земельной реформы, не следует пытаться быстро решать задачу более высокого уровня. В дачной амнистии никаких глобальных "революций" не требуется, все, что здесь будет хорошо работать, не будет противоречить новым общим подходам в земельно-имущественных вопросах. Первая задача "Совета ..." — разработка концепции дачной амнистии с целью завершения в целом кадастрового учета и регистрации принадлежащих гражданам земельных участков в течение 3-4 лет. Подходы, такой темп не обеспечивающие, — не принимаются. Если кто-то готов взять на себя ответственность, что все мероприятия, которые сегодня предлагаются, способны завершить дачную амнистию, ну, хотя бы за 7-10 лет равными темпами, пусть поднимет руку. Стандартная уловка госпрограмм в том, что на первые годы закладывается планово низкий темп реализации, а на последние — скачкообразный рост, которого затем не происходит.
Необходимо обобщить региональный опыт дачной амнистии. Естественно, не только с помощью совещаний или отчетов соответствующих руководителей. Докапываться нужно до каждой "мелочи", одно слово в законе или регламенте может стоить миллиарды рублей.
Одним из способов получения действенной обратной связи с участниками дачной амнистии, в первую очередь — с гражданами, может быть создание при "Совете по земельно-имущественным отношениям" интернет-ресурса совершенствования процедур дачной амнистии, без предмодерации. Все, что в дачной амнистии плохо, собственники и специалисты расскажут бесплатно. Самые острые проблемы есть в материалах гражданских судебных дел. Нужно только структурировать связи через этот ресурс таким образом, чтобы проблемы не затуманивались в угоду чьим-то корыстным интересам, а явственно высвечивались.
Обобщив опыт дачной амнистии, можно составить рабочий план урегулирования нерешенных или противоречивых вопросов. Всего их наберется как минимум несколько десятков. Каждый из этих вопросов, может быть, и не создает непреодолимых проблем, но вместе формируют такую среду, в которой дачную амнистию в разумные сроки провести невозможно. Как одна песчинка не создает угрозы двигателю, так горсть песка механизм ломает. Чтобы не быть голословными для примера приведем три существенных нерешенных вопроса.
- По экспертной оценке, сотни тысяч земельных участков в садоводческих товариществах получены членами СНТ не по акту органа власти, а по решению правления (общего собрания) за оказанные для СНТ услуги (расчистка леса, бухучет, выполнение работы председателя, электромонтаж и т.п.), т. е. незаконно. Есть ли смысл применить к этим участкам в реальном значении "амнистию" или оставить все как есть, чтобы не провоцировать внеправовое поведение в будущем?
Мы бы предложили применять подобие приобретательной давности, но не по решению суда, а по более простой схеме, в рамках новаций к законодательству о дачной амнистии. Срок пользования землей в течение 15 лет можно оставить, а вот доказательство добросовестного использования, которое часто суды увязывают с уплатой земельного налога, можно заменить уплатой этого налога за какой-то срок и справкой из некоммерческого партнерства о пользовании участком. Одновременно нужно усилить меры ответственности за умышленное незаконное предоставление земельных участков и искажение сведений о них (в части усиления ответственности должностных лиц проект закона разработан Председателем Совета Федерации С.М. Мироновым). - Зарегистрированные по декларациям садовые дома в случае смерти наследодателя приходится повторно "пропускать" через БТИ, делать технический и кадастровый паспорта. По крайней мере, так происходит в Московской области. И ради чего вся эта повторная регистрация с нуля? — Неужели для того, чтобы нотариус мог взять свой тариф от инвентаризационной стоимости имущества?!
Не смотря на то, что методики массовой оценки объектов недвижимости, зарегистрированных по декларациям, еще нет, должен быть разработан иной механизм оценки недвижимости для текущих потребностей. Не в ущерб интересам нотариусов (инвентаризационная оценка дает заниженные значения), можно обязать их принимать результаты расчетов профессиональных оценщиков. На рынке оценки такая услуга будет стоить гораздо дешевле, чем технические и кадастровые паспорта у монополиста-БТИ. Временно нотариусам можно дать для самостоятельного расчета методику оценки стоимости строения, состоящую из одной формулы, в которой базой будут: площадь объекта, материал стен, год постройки. Собственно, других данных не появится и в постоянной массовой методике оценки, их нет в декларациях. В любом случае, если наследник не желает уточнять характеристики объекта недвижимости по имеющейся декларации наследодателя, нельзя его к этому принуждать в угоду узковедомственным интересам нотариусов и БТИ. Идея регистрации строений на основе деклараций не должна дискредитироваться. Более того, полагаем, что таким же образом в будущем можно регистрировать и индивидуальные жилые дома. - Выписка из похозяйственной книги принимается в качестве правоустанавливающего документа только в отношении земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, так по закону. А где же все остальные участки? Второе: архивы могут быть утеряны, границы районов менялись, в каком месте искать сведения не всегда понятно, и т.п.
Нужно существенно расширить перечень документов на земельный участок, которые могут быть приняты в качестве правоустанавливающих. Целесообразно дать право органам местного самоуправления засвидетельствовать факт длительного пользования землей, как собственниками, так и наследниками, и принимать такие свидетельства в качестве правоустанавливающих. Власть на местах должна иметь возможность подтверждать, что реально делается на подведомственной территории, и одновременно серьезно отвечать за достоверность этих сведений.
Разработанная концепция дачной амнистии потребует доведения до общества о новых подходов в регистрации прав собственности. Коммерчески обусловленной и во многом недостоверной рекламе частных и государственных структур, основанной на запугивании собственников (не делали межевания — ждите судебного спора, не стоите на кадастровом учете — будете платить пени, не зарегистрировали строение — не получите страхового возмещения, не сможете распорядиться имуществом и т.п.), нужно противопоставить объективное информирование о дачной амнистии. Тогда дело пойдет.
Проявленные властью воля, настойчивость, смелость и открытость вполне способны сделать дачную амнистию успешным проектом.
